قراءة قانونية في الحكم الأخير للمحكمة الاتحادية العليا في العراق
للكويت حق تفعيل المادة 14 من اتفاقية خور عبدالله: محاولة التسوية أولاً... ثم اللجوء للمحكمة الدولية لقانون البحار
الدكتور حسن محمد الرشيد
- المحكمة نفسها قضت في 2014 بدستورية التصديق على قانون الاتفاقية بالأغلبية البسيطة
- المحكمة عادت في 2023 وأصدرت حكماً مناقضاً رغم سابقة الفصل بالموضوع نفسه
- الأحكام في شأن إجراءات التصديق أمر يعتبر شأناً داخلياً للدولة الموقّعة على الاتفاقية لا يؤثر في نفاذها
- المادة 27 من اتفاقية فيينا تنص على عدم جواز تذرع طرف بقانونه الداخلي كمبرر لإخفاقه في التنفيذ
- الحكم الأخير لم يتحدث عن مخالفة قاعدة أساسية وإنما عن ضرورة التصويت بالثلثين في مجلس النواب
خلصت قراءة قانونية في حكم المحكمة الاتحادية العليا العراقية الأخير، بعدم دستورية قانون التصديق على اتفاقية تنظيم الملاحة في خور عبدالله بين دولة الكويت وجمهورية العراق، إلى أن أمام الكويت طريقين لمعالجة الوضع الخلافي الناشب بين البلدين، يتمثل الأول بالتسوية الودية من خلال المحادثات مع حكومة العراق، وإن لم تحقق نتائج إيجابية، فمن الممكن اللجوء إلى الطريق الثاني، وهو رفع دعوى أمام المحكمة الدولية لقانون البحار.
وفندت القراءة التي أجراها أستاذ قانون الدولي الخاص في كلية الحقوق بجامعة الكويت الدكتور حسن محمد الرشيد، حيثيات الحكم معتبراً أنه شأن داخلي لا يؤثر في سريان الاتفاقية بعد دخولها حيز النفاذ، بتبادل الطرفين المعنيين إشعارات استيفاء الإجراءات القانونية الداخلية. في حين أن تلك الإجراءات تحققت بمصادقة العراق على الاتفاقية وإصدار قانون بذلك.
كما بيّن الرشيد أن الحكم بعدم دستورية القانون لعدم حصوله على ثلثي الأعضاء من مجلس النواب، لا يعتبر مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية، وفق اتفاقية فيينا للمعاهدات والاتفاقيات الدولية.
التصديق
في تاريخ 29 /4 /2012 تم التوقيع على اتفاقية بين حكومة دولة الكويت وحكومة جمهورية العراق، في شأن تنظيم الملاحة البحرية في خور عبدالله، وذلك في مدينة بغداد، وتباعاً، تم التصديق على الاتفاقية من جانب دولة الكويت، من خلال صدور القانون رقم 4 /2013، وتم نشره بالجريدة الرسمية بالعدد رقم 1126 في تاريخ 7 /4 /2013، ومن الجانب العراقي تم التصديق على الاتفاقية، وصدر بها القانون رقم 42/2013، وتم نشره في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4299 في تاريخ 24 /11 /2013.
الطعن الأول
إثر ذلك، قدم طعن أمام المحكمة الاتحادية العراقية، بادعاء أن التصديق على الاتفاقية جاء مخالفاً للدستور العراقي، وأن الاتفاقية تضر بالجانب العراقي، لأنها تؤدي إلى تنازل العراق عن حدود بحرية لصالح الكويت.
وفي 2014، أصدرت المحكمة الاتحادية العراقية حكماً برقم (21/اتحادية/2014) يقضي بدستورية قانون التصديق على الاتفاقية.
وبيّنت المحكمة في حكمها بأن «هناك فارقاً بين تشريع قانون كيفية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وهو يسن بأغلبية الثلثين، وبين تصديق المعاهدة بقانون ويسن في هذه الحالة بالأغلبية البسيطة، وحيث إن النص المذكور يخص الأغلبية بالثلثين لتمرير قانون المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات التي تبرم بين العراق ودول العالم الأخرى، وليس لتمرير المصادقة على قانون الاتفاقيات الخاصة الدولية التي تبرم بين العراق وغيره من الدول، وإن ذلك يتطلب الأغلبية البسيطة لعدد أعضاء مجلس النواب الحاضرين استناداً للمادة (59/ثانياً) من الدستور، وليس المادة (61/رابعاً) من الدستور، التي اشترط الدستور أن ينظم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب، والذي لم يشرع لحد الآن، وحيث إن القانون محل الطعن، قد استوفى الشكلية القانونية التي نص عليها الدستور في مجلس النواب، وذلك بالموافقة عليه بالأغلبية البسيطة لعدد أعضاء المجلس الحاضرين، لذا تكون دعوى المدعية من هذه الجهة غير مستندة على أساس من الدستور أو القانون، أما الطعن بالاتفاقية بأنها أضرت بالجانب العراقي للأسباب في مقدمة القرار فإن النظر في الطعن المثار بهذا الصدد، لا يدخل ضمن اختصاص المحكمة الاتحادية العليا المنصوص عليها في المادة (93) من الدستور، وفي المادة (4) من قانون المحكمة الاتحادية العليا، وللأسباب المتقدمة تكون دعوى المدعية واجبة الرد».
الطعن الثاني
وبعد نحو 9 سنوات، قُدّم الطعن الثاني بالاتفاقية أمام المحكمة الاتحادية العراقية في الموضوع نفسه بتاريخ 4 /9 /2023، حيث أصدرت المحكمة حكماً يقضي بعدم دستورية قانون التصديق على الاتفاقية، وعدلت عن قرارها السابق المشار إليه، رغم سابقة الفصل بنفس الموضوع، بحجة أن التصويت على القانون لم يتوافر به موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب، ما يخالف أحكام المادة (61/رابعاً) من الدستور العراقي 2005، والتي تنص على أن «يختص مجلس النواب بما يأتي:... رابعاً: تنظيم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانون يُسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب».
النفاذ
لكن هذا الأمر يعتبر شأناً داخلياً للدولة الموقعة على الاتفاقية، لا يؤثر في نفاذها، حيث نصت الفقرة الأولى من الاتفاقية، على أن «تدخل الاتفاقية حيز النفاذ بعد تبادل الإشعارات التي يخطر بها الطرف الأخير الطرف الآخر، باستيفائه الإجراءات القانونية الداخلية اللازمة لنفاذها»، وبما أن جمهورية العراق قد صادقت على الاتفاقية وأصدرت قانوناً بذلك، وتم نشره في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4299 في تاريخ 24 /11 /2013، فإن الإجراءات القانونية الداخلية قد تحققت.
اتفاقية فيينا
وأما ما يخص حكم المحكمة الاتحادية العليا العراقية، فلا يجوز الاحتجاج به للتنصل من أحكام الاتفاقية، فالمادة 27 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، تنص بوضوح على أنه «لا يجوز لطرف في معاهدة أن يحتج بنصوص قانونه الداخلي كمبرر لإخفاقه في تنفيذ المعاهدة، ولا تخل هذه القاعدة بالمادة 46».
والمادة 46 من ذات الاتفاقية، تنص على ما يلي:
1 - ليس للدولة أن تحتج بأن التعبير عن رضاها الالتزام بالمعاهدة، قد تم بالمخالفة لحكم في قانونها الداخلي يتعلق بالاختصاص بعقد المعاهدات، كسبب لإبطال هذا الرضا، إلا إذا كانت المخالفة بينة وتعلقت بقاعدة أساسية من قواعد القانون الداخلي.
2 - تعتبر المخالفة بينة إذا كانت واضحة بصورة موضوعية لأي دولة تتصرف في هذا الشأن وفق التعامل المعتاد وبحسن نية.
لا مخالفة أساسية
وعليه، يتضح من المادتين 27 و46 المشار إليهما، أنه لا يجوز للدولة أن تحتج بقوانينها الداخلية لتعطيل أحكام اتفاقية قد وقعت عليها، إلا إذا كانت هناك مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية وموضوعية.
وبالرجوع إلى حكم المحكمة العراقية الأخير، نجد أن سبب الحكم بعدم دستورية القانون هو متعلق بعدم الحصول على ثلثي الأعضاء، ولا تعتبر مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية، وخاصة أن نفس المحكمة لها حكم سابق بصحة الاتفاقية وبصحة التصويت، إلا أنها عدلت عن قرارها بالحكم الأخير.
خياران
بناء على ما سبق، يُستحسن أن تقوم دولة الكويت بتفعيل نص المادة 14 من الاتفاقية، التي تنص على أن «أي خلاف ينشأ بين الطرفين حول تفسير أو تطبيق هذه الاتفاقية يتم تسويته ودياً بينهما من خلال مشاورات، وفي حال عدم تمكنهما من التوصل إلى اتفاق في شأن هذا الخلاف فتتم إحالته إلى المحكمة الدولية لقانون البحار».
فوفقاً لهذه المادة المتفق عليها بين حكومة دولة الكويت وحكومة جمهورية العراق، تستطيع دولة الكويت طلب تسوية الخلاف حول تطبيق الاتفاقية ودياً مع حكومة جمهورية العراق، فإن لم تنجح مفاوضات الصلح، من الممكن أن تقوم دولة الكويت برفع دعوى دولية أمام المحكمة الدولية لقانون البحار، وسوف تكون الأخيرة مختصة في الدعوى، حيث إنه وفقاً للمادة 287 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، ودليل إجراءات الدعاوى المرفوعة أمام المحكمة الدولية لقانون البحار فإنه «يجوز أن يكون للمحكمة الدولية اختصاص قضائي في منازعة تُحال إليها على أساس اتفاق خاص يبرم بين الطرفين».
وفندت القراءة التي أجراها أستاذ قانون الدولي الخاص في كلية الحقوق بجامعة الكويت الدكتور حسن محمد الرشيد، حيثيات الحكم معتبراً أنه شأن داخلي لا يؤثر في سريان الاتفاقية بعد دخولها حيز النفاذ، بتبادل الطرفين المعنيين إشعارات استيفاء الإجراءات القانونية الداخلية. في حين أن تلك الإجراءات تحققت بمصادقة العراق على الاتفاقية وإصدار قانون بذلك.
كما بيّن الرشيد أن الحكم بعدم دستورية القانون لعدم حصوله على ثلثي الأعضاء من مجلس النواب، لا يعتبر مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية، وفق اتفاقية فيينا للمعاهدات والاتفاقيات الدولية.
التصديق
في تاريخ 29 /4 /2012 تم التوقيع على اتفاقية بين حكومة دولة الكويت وحكومة جمهورية العراق، في شأن تنظيم الملاحة البحرية في خور عبدالله، وذلك في مدينة بغداد، وتباعاً، تم التصديق على الاتفاقية من جانب دولة الكويت، من خلال صدور القانون رقم 4 /2013، وتم نشره بالجريدة الرسمية بالعدد رقم 1126 في تاريخ 7 /4 /2013، ومن الجانب العراقي تم التصديق على الاتفاقية، وصدر بها القانون رقم 42/2013، وتم نشره في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4299 في تاريخ 24 /11 /2013.
الطعن الأول
إثر ذلك، قدم طعن أمام المحكمة الاتحادية العراقية، بادعاء أن التصديق على الاتفاقية جاء مخالفاً للدستور العراقي، وأن الاتفاقية تضر بالجانب العراقي، لأنها تؤدي إلى تنازل العراق عن حدود بحرية لصالح الكويت.
وفي 2014، أصدرت المحكمة الاتحادية العراقية حكماً برقم (21/اتحادية/2014) يقضي بدستورية قانون التصديق على الاتفاقية.
وبيّنت المحكمة في حكمها بأن «هناك فارقاً بين تشريع قانون كيفية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وهو يسن بأغلبية الثلثين، وبين تصديق المعاهدة بقانون ويسن في هذه الحالة بالأغلبية البسيطة، وحيث إن النص المذكور يخص الأغلبية بالثلثين لتمرير قانون المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات التي تبرم بين العراق ودول العالم الأخرى، وليس لتمرير المصادقة على قانون الاتفاقيات الخاصة الدولية التي تبرم بين العراق وغيره من الدول، وإن ذلك يتطلب الأغلبية البسيطة لعدد أعضاء مجلس النواب الحاضرين استناداً للمادة (59/ثانياً) من الدستور، وليس المادة (61/رابعاً) من الدستور، التي اشترط الدستور أن ينظم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب، والذي لم يشرع لحد الآن، وحيث إن القانون محل الطعن، قد استوفى الشكلية القانونية التي نص عليها الدستور في مجلس النواب، وذلك بالموافقة عليه بالأغلبية البسيطة لعدد أعضاء المجلس الحاضرين، لذا تكون دعوى المدعية من هذه الجهة غير مستندة على أساس من الدستور أو القانون، أما الطعن بالاتفاقية بأنها أضرت بالجانب العراقي للأسباب في مقدمة القرار فإن النظر في الطعن المثار بهذا الصدد، لا يدخل ضمن اختصاص المحكمة الاتحادية العليا المنصوص عليها في المادة (93) من الدستور، وفي المادة (4) من قانون المحكمة الاتحادية العليا، وللأسباب المتقدمة تكون دعوى المدعية واجبة الرد».
الطعن الثاني
وبعد نحو 9 سنوات، قُدّم الطعن الثاني بالاتفاقية أمام المحكمة الاتحادية العراقية في الموضوع نفسه بتاريخ 4 /9 /2023، حيث أصدرت المحكمة حكماً يقضي بعدم دستورية قانون التصديق على الاتفاقية، وعدلت عن قرارها السابق المشار إليه، رغم سابقة الفصل بنفس الموضوع، بحجة أن التصويت على القانون لم يتوافر به موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب، ما يخالف أحكام المادة (61/رابعاً) من الدستور العراقي 2005، والتي تنص على أن «يختص مجلس النواب بما يأتي:... رابعاً: تنظيم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانون يُسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب».
النفاذ
لكن هذا الأمر يعتبر شأناً داخلياً للدولة الموقعة على الاتفاقية، لا يؤثر في نفاذها، حيث نصت الفقرة الأولى من الاتفاقية، على أن «تدخل الاتفاقية حيز النفاذ بعد تبادل الإشعارات التي يخطر بها الطرف الأخير الطرف الآخر، باستيفائه الإجراءات القانونية الداخلية اللازمة لنفاذها»، وبما أن جمهورية العراق قد صادقت على الاتفاقية وأصدرت قانوناً بذلك، وتم نشره في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4299 في تاريخ 24 /11 /2013، فإن الإجراءات القانونية الداخلية قد تحققت.
اتفاقية فيينا
وأما ما يخص حكم المحكمة الاتحادية العليا العراقية، فلا يجوز الاحتجاج به للتنصل من أحكام الاتفاقية، فالمادة 27 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، تنص بوضوح على أنه «لا يجوز لطرف في معاهدة أن يحتج بنصوص قانونه الداخلي كمبرر لإخفاقه في تنفيذ المعاهدة، ولا تخل هذه القاعدة بالمادة 46».
والمادة 46 من ذات الاتفاقية، تنص على ما يلي:
1 - ليس للدولة أن تحتج بأن التعبير عن رضاها الالتزام بالمعاهدة، قد تم بالمخالفة لحكم في قانونها الداخلي يتعلق بالاختصاص بعقد المعاهدات، كسبب لإبطال هذا الرضا، إلا إذا كانت المخالفة بينة وتعلقت بقاعدة أساسية من قواعد القانون الداخلي.
2 - تعتبر المخالفة بينة إذا كانت واضحة بصورة موضوعية لأي دولة تتصرف في هذا الشأن وفق التعامل المعتاد وبحسن نية.
لا مخالفة أساسية
وعليه، يتضح من المادتين 27 و46 المشار إليهما، أنه لا يجوز للدولة أن تحتج بقوانينها الداخلية لتعطيل أحكام اتفاقية قد وقعت عليها، إلا إذا كانت هناك مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية وموضوعية.
وبالرجوع إلى حكم المحكمة العراقية الأخير، نجد أن سبب الحكم بعدم دستورية القانون هو متعلق بعدم الحصول على ثلثي الأعضاء، ولا تعتبر مخالفة تتعلق بقاعدة أساسية، وخاصة أن نفس المحكمة لها حكم سابق بصحة الاتفاقية وبصحة التصويت، إلا أنها عدلت عن قرارها بالحكم الأخير.
خياران
بناء على ما سبق، يُستحسن أن تقوم دولة الكويت بتفعيل نص المادة 14 من الاتفاقية، التي تنص على أن «أي خلاف ينشأ بين الطرفين حول تفسير أو تطبيق هذه الاتفاقية يتم تسويته ودياً بينهما من خلال مشاورات، وفي حال عدم تمكنهما من التوصل إلى اتفاق في شأن هذا الخلاف فتتم إحالته إلى المحكمة الدولية لقانون البحار».
فوفقاً لهذه المادة المتفق عليها بين حكومة دولة الكويت وحكومة جمهورية العراق، تستطيع دولة الكويت طلب تسوية الخلاف حول تطبيق الاتفاقية ودياً مع حكومة جمهورية العراق، فإن لم تنجح مفاوضات الصلح، من الممكن أن تقوم دولة الكويت برفع دعوى دولية أمام المحكمة الدولية لقانون البحار، وسوف تكون الأخيرة مختصة في الدعوى، حيث إنه وفقاً للمادة 287 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، ودليل إجراءات الدعاوى المرفوعة أمام المحكمة الدولية لقانون البحار فإنه «يجوز أن يكون للمحكمة الدولية اختصاص قضائي في منازعة تُحال إليها على أساس اتفاق خاص يبرم بين الطرفين».
